Lainvalmistelun ympäristövaikutusarviointien yksi suurimmista haasteista on ympäristökysymysten hahmottaminen toisistaan ja muusta yhteiskunnasta irrallisina yksittäisinä kysymyksinä. Kestävään kehitykseen liittyvien vaikutusten todentaminen ei onnistu kapeasti rajatuilla arviointikriteereillä ja mekanistisesti sovellettavilla arviointimenetelmillä. Kestävyyspaneelin näkemyksen mukaan lainvalmistelussa vaikutustenarvioinnin keskeinen lähtökohta tulee olla arvioinnin laaja-alaisuus.

Lainvalmistelun vaikutusarvioinnin laaja-alaisuus tarkoittaa yleisesti sitä, että esimerkiksi taloudellisia, sosiaalisia, kulttuurisia ja ympäristöllisiä vaikutuksia tarkastellaan keskinäisriippuvaisena kokonaisuutena, eikä erillisinä kestävyyden osa-alueina. Integroidun arvioinnin tarve on viime aikoina noussut esiin erityisesti oikeudenmukaisen kestävyysmurroksen haasteena. Yhteiskunnan pitää nopeasti mukautua ekologisten reunaehtojen sisällä toimivaksi, mikä vaatii suuria muutoksia monilla tuotannonaloilla, kulutusmalleissa ja tavoitteenasetteluissa. Nämä tuovat mukanaan tarpeen tarkastella huolellisesti muutoksiin tähtäävän lainsäädännön mahdollisia eriarvoistavia vaikutuksia, ja myös ennakoida muutoksiin liittyviä reiluuden kokemuksia, jotka ovat keskeisiä lainsäädännön käytännön toteutuksen kannalta.

Ongelmaksi nousee herkästi arviointiähky, jossa arvioinnin kattavuutta pyritään parantamaan lisäämällä vaatimuksia yhä uusista arvioinnin osa-alueista. Vaikka yksittäiset arvioinnit ovat omista lähtökohdistaan perusteltuja, voi niiden suuri määrä johtaa vaikeasti hallittavaan kokonaisuuteen ja pikemminkin eri arviointien väliseen kilpailuun päätöksentekijöiden huomioista kuin arviointien välisten synergioiden hyödyntämiseen. Tarvitaan myös arviointia arvioinneista, joka auttaa tunnistamaan onko arviointi ylipäätään tarpeellista ja oleellisimpaan kohteeseen osuvaa. Korostuvatko tietyt vaikutustyypit (kuten rahamääräistetyt vaikutukset), tietyt aikajänteet (kuten lähitulevaisuus) tai tietyt osa-alueet (kuten ilmastovaikutukset ympäristöarvioinneissa) liiaksi? Jälkikäteisarviointien systemaattinen hyödyntäminen on hyvä keino ennakkoarviointien onnistumisten ja parantamistarpeiden tunnistamiseen ja pitkäjänteiseen kehittämiseen.

Varsinkin jos arviointeja toteutetaan politiikkalohkoittain pohtimatta riittävästi vaikutusten kokonaisuutta, on riskinä erilaisten haitallisten ja hyödyllisten ristikkäisvaikutusten jääminen huomiotta. Lisäksi riskinä on vaikutusarvioinnin kustannustehokkuuden ja vaikuttavuuden heikentyminen mahdollisten päällekkäisyyksien, katvealueiden ja arvioinnin ajantasaisuuden heikentymisen takia. Sekä lainvalmistelun pitkittyminen arvioinnin tuloksia odotettaessa että arvioinnin myöhästyminen päätöksenteon kannalta oleellisista tilanteista ovat kasvavia pulmia. Vielä suurempi pulma on kiirehtimisestä johtuva heikkolaatuinen ennakkoarviointi, jonka takia välittömiä muutostarpeitakin sisältävä lainsäädäntö voi livahtaa päätöksenteossa eteenpäin ja astua voimaan. Näiden riskien ehkäisemiseksi on ensiarvoista turvata arviointiin riittävät voimavarat ja laaja-alainen arviointimenetelmien asiantuntemus.

Ennakkoarvioinnin menetelmien jatkuvan kehittämisen lisäksi on hyvä kehittää käytäntöjä, joilla varmistetaan parhaimman mahdollisen tietopohjan laaja-alainen hyödyntäminen. Esimerkiksi jälkikäteisarviointien ja kestävän kehityksen indikaattoreiden hyödyntäminen voi tukea tulevaisuustietoon perustuvaa arviointia ja osallistavat menetelmät voivat laajentaa arvioinnin näkökulmia. Ennakkoarviointien kehittämistä laajapohjaisiksi, oppiviksi ja tietoa yhteen kokoaviksi prosesseiksi voidaan vahvistaa esimerkiksi järjestämällä uuden arviointitiedon tuotantoa tukevia työpajoja ja virtuaalisia kansalaiskuulemisia, hyödyntämällä oppivassa tulkintaprosessissa myös sidosryhmien asiantuntijuutta ja kannustamalla eri toimijoita aktiiviseen yhteiskunnalliseen keskusteluun arvioinnin tuloksista ja suosituksista.

Parhaankaan tiedon paras mahdollinen hyödyntäminen ei kuitenkaan takaa ennakkoarvioinnin aukottomuutta eikä varsinkaan erehtymättömyyttä. Tämän takia on tärkeää kiinnittää huomiota arviointiviestintään, jonka avulla välitetään oivaltavasti oikeille kohderyhmille tietämys arvioinnin tuloksista ja rajoitteista. Avoin viestintä on tärkeä osa arvioinnin läpinäkyvyyttä, joka puolestaan on ensiarvoista arvioinnin luotettavuudelle.

Kestävän kehityksen tavoitteet tarjoavat luontevan mittatikun arvioinnille. Kestävän kehityksen näkökulmasta kaikessa arvioinnissa tulee johdonmukaisesti noudattaa periaatteita, jotka tukevat myös YK:n kestävän kehityksen toimintaohjelman (Agenda 2030) kansallista toimeenpanoa. Tällaisia periaatteita ovat:

  • Pitkäjänteisyys; arvioinnissa on huomioitava riittävän pitkäjänteisesti myös tavanomaiset politiikkasyklit ylittävät vaikutukset ja niiden syntymekanismit. Tämä tukee ennakoimattomiin vaikutuksiin varautumista sekä vaikeasti tunnistettavien ja ei- tavoiteltujen vaikutusten hahmottamista. Lyhyen aikavälin tarkastelujen riskinä on, että kestävyyden kannalta oleelliset vaikutukset, kuten erilaisten ekologisten kynnysarvojen ylitykset, rajautuvat pahimmillaan kokonaan pois tarkastelusta.
  • Alueellinen johdonmukaisuus; lainsäädännön ennakkoarvioinnissa tulee tarkastella vaikutuksia kansallisen tason lisäksi myös muilla alueellisilla tasoilla. Ilmastonmuutos ja sen hallinta on esimerkki ilmiöstä, johon liittyvä lainsäädäntö vaatii sekä paikallisen että globaalin tason vaikutusten huomiointia.
  • Systeemisyys ja muutosvoimaisuus; arvioinnin on tunnistettava oleelliset vaikutukset myös ensisijaisen arviointikohteen ulkopuolella. Tämä mahdollistaa muutosvoimaisimpien toimenpiteiden tunnistamisen, joilla esimerkiksi ympäristöhaittojen ehkäisy tuottaa työllisyys- ja hyvinvointihyötyjä.
  • Omistajuus ja osallisuus; arvioinnin pitää vahvistaa kansalaisten osallisuutta ja omistajuutta kyseessä oleviin asioihin. Yhteiskunnalliset muutokset syntyvät eri toimijoiden muodostamissa verkostoissa ja heidän toimintansa yhteisvaikutuksesta, ja lakien tosiasiallinen toteuttaminen on viime kädessä riippuvainen kansalaisten luottamuksesta ja halusta toteuttaa lainsäätäjän tahtoa. Tässä reiluuden kokemus on keskeistä.

Jari Lyytimäki
Kestävyyspaneelin koordinaattori
Erikoistutkija, SYKE

Kirjoitus perustuu oikeusministeriön asettaman säädösehdotusten vaikutusarvioinnin ohjetyöryhmän https://oikeusministerio.fi/hanke?tunnus=OM076:00/2020 kuulemisen yhteydessä esitettyyn puheenvuoroon ja keskusteluihin. Näkemykset on koostanut kestävyyspaneelin koordinaattori Jari Lyytimäki. Esitetyt näkökulmat perustuvat pääasiassa seuraaviin lähteisiin:

Kestävyyspaneeli (2018). vaikutuspolut ja yhteisarviointi muutoksen ajureiksi. Kestävyyspaneeli & SITRA. https://www.kestavyyspaneeli.fi/wp-content/uploads/sites/41/2019/10/4Vaikutuspolut-ja-yhteisarviointi-muutoksen-ajureiksi2018.pdf

Kestävyyspaneeli (2020). Kuusi polkua kestävyyteen: evästykset systeemisen kestävyysmurroksen edistämiseksi Suomessa. Kestävyyspaneeli & Luonnonvarakeskus, Suomen ympäristökeskus, Helsingin yliopiston kestävyystieteen instituutti. https://www.kestavyyspaneeli.fi/wp-content/uploads/sites/41/2020/02/Kuusi-polkua-kestavyyteen_julkaisu2020.pdf

Lyytimäki, J. (2011). Kestävään kehitykseen liittyvien vaikutusten ennakkoarviointi politiikansuunnittelussa ja päätöksenteossa: Suositus arvioinnin työkaluksi. Ympäristöministeriö, Helsinki. https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10138/41443

Lyytimäki, J. & Rinne, J. (2014). Ympäristönsuojelun vaikutukset esiin – Vuorovaikutteinen viestintä arvioinnin apuna. Suomen ympäristökeskus, Helsinki. http://hdl.handle.net/10138/144174

Marttunen, M., Grönlund, S., Hokkanen, J., Jantunen, J., Karjalainen, T.P., Luodemäki, S., Mustajoki, J., Neste, J., Saarikoski, H., Vallius, E., Vartia, M., Vehmas, A. & Vienonen, S. (2016). Hyviä käytäntöjä ympäristövaikutusten arvioinnissa – IMPERIA-hankkeen yhteenveto. Suomen ympäristökeskus, Helsinki. http://hdl.handle.net/10138/159403

Piiroinen, T., Leskinen, P. & Saastamoinen, U. (2021). Säädösehdotusten ilmastovaikutusten arviointiopas. Ympäristöministeriö, Helsinki. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-361-245-7